分权制衡原则的历史演变及当代启示

２００８年８月中共长春市委党校学报

ＡＩｌｇ．，２００８

第４期（总第１１１期）ＪｏｕｍａＪ

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分权制衡原则的历史演变及当代启示

杨晓东１，韩刚２

（１．厦门大学

哲学系，福建厦门

３６１００５；２．南开大学周恩来政府管理学院，天津３０００７１）

［摘要】分权与制衡原则是民主政治的重要内容，它源于古代西方政治思想，直至近代才作为重要的政治原则得以确立和

完善。美国在政治实践中贯彻“双重分权”和“立体制衡”的模式，成为推行分权制衡原则的典范。在当代中国，不仅政府组织可以

批判性地借鉴分权制衡理论成果，而且在执政党党外监督方面同样可以吸纳其思想精髓，关键在于要正确处理行政效率与分权

制衡之间的矛盾。

［关键词】分权与制衡；

三权分立；

政治实践；

民主政治

［中图分类号】Ｄ５９［文献标识码】Ａ

［文章编号】１００８—８４６６（２００８）０４＿０００２咖４

分权与制衡原则作为民主政治的基本要素，意任限制；为了有效地制约执政者的权力，亚里士多

德认为，公民除有选举执政者的权利外，还持有监

督执政者的权利，即在执政人员任期届满时，由公

民审查其执政者的政绩；同时亚里士多德主张法

治，以法律制约统治者。在深入研究古希腊城邦所

提供的大量材料的基础上，亚里士多德把政体划分

为三个要素：议事机能、行政机能和审判机能。他指

出：“一个优良的立法家在创制时必须考虑到每一

个要素，怎样才能适合于其所构成的政体。倘使三

个要素（部分）都有良好的组织，整个政体也将是一

一、分权与制衡思想的历史演变

个健全的机构。”【１１衄４）由此可以看出，亚里士多德的

西方古典政治思想的集大成者亚里士多德从

政体三要素思想并没有涉及分权，但为后人分权思

想提供了素材。他的政体三要素思想远非近代资产

阶级分权学说中的分权意义，但这并不妨碍我们把

他的权力制约思想视为近代分权学说的理论渊源。

古罗马史学家波里比阿继承了亚里士多德的

思想。在其长达４０卷的《罗马史》书中，他以希腊人

的视角和思维模式深刻地剖析了罗马“特殊的政治

制度”，回答了希腊等国衰败的原因和罗马走上强

盛之路的奥秘。其中他比较明确地阐述了分权制衡

思想。波里比阿以政体循环发展说为铺垫，展开对

混合政体论的论述，他认为罗马人之所以成功，就

是将君主制、贵族制、民族制的因素相混合，使三种

因素互相精确修正，并处于恰好的平衡状态，从而

能够防止国家制度的腐败退化，跳出循环轮回。【习㈣

韩

刚（１９７耷一），男，达斡尔族，黑龙江呼玛人，南开大学周恩来政府管理学院博士研究生，主要从事政治学理论和民

族政治学研究。

一２０一

指国家的政治权力要得到人民的有效制约，国家的

立法、司法和行政各司其职，并且互相制衡；同时分

权制衡原则不仅包括国家内部分权制衡，也包括外

部宪政约束和社会权利制约，等等。分权与制衡原

则是西方政治理论和实践的成果，但它更是人类政

治文明的共同财富，在当代重新审视这一体制和思

想，既有助于我们对历史和现实进行深度分析，也

有助于我们探寻一些值得总结和借鉴的经验。

“人性恶”的基本前提出发，把人性与权力制约紧密

地联系在一起。他在《政治学》中明确指出，人的天

性是恶的，“人类倘若由他任性行事，总是难保不施

展他内在的恶性。”【１】㈣研为了防止人们的恶性膨胀，

亚里士多德提出公共事务中互相制约的思想。他

说：“人们互相依仗而又互相限制，谁都不得任性行

事，这在实际上对个人都有利。”【ｑ∞１研正是基于这种

认识，在国家政治生活领域，为了有效地消除执政

者的兽欲，防止政治偏向，亚里士多德提出了一系

列权力制约的具体办法。他主张官吏应当由全体公

民选举产生，官吏对全体选民负责，从而达到公民

对官吏的制约，防止其趋向腐败；他主张应该“人人

轮番当统治者和被统治者”ｆ１】∞，从而对执政者有限

［收稿日期】２００８—０２一０３

［作者简介】扬晓东（１９７３一），男，黑龙江林旬人．厦门大学哲学系讲师，哲学博士，主要从事政治哲学和社会发展理论研究：

在其论述中充满了平衡与制约的思想。波里比阿还

具体分析了罗马的政体，指出执政官、元老院、民众

会议诸权力互相配合制衡的政制是罗马强盛的主

要原因。他认为罗马人使这三种权力虽然有所分

工，但又互相牵制、彼此配合、维持平衡，以具有最

大的稳定性。三种权力互相均衡制约，维持一种稳

权力。”ｍ嘲他称第二种权力为行政权力，第三种权

力为司法权力。他认为国家的这三种权力应该分别

由不同的人或不同的机关掌握，否则公民的自由便

没有保障。“如果同一个人或是有重要人物、贵族或

平民组成的同一个机关行使这三种权力，即制定法

律权、执行公共决议权和裁判私人犯罪或争诉权，

定的平衡局势。㈣不难看出，波里比阿的分权思

则一切便都完了。”【７】嗍因为独揽一切权力的个人或

机构既可以用“一般意志”去蹂躏全国，又可以用

“个别的意志”去毁灭每一个公民。人民群众政治自

由和生命财产将处于毫无保障的地位。因此，盂德

斯鸠主张必须实行三权分立和相互制约。他认为制

衡关系的存在，是英国政制比古代共和国优越之

处。因为权力的相互约束在事务的必然运动的情况

下，会冲破静止无为的状态被迫地协调前进。孟德

斯鸠的理论贡献在于继承并完善了洛克所开创的

分权学说，使司法权成为了一个独立的元素，从而

标志着近代意义上“洛克一盂德斯鸠的分权与制衡

想已超出了亚里士多德的权力分工的范畴。他强调

分权的政治意义，认为分权是政治利益的外化，将

分权与制衡有机地结合起来，把分权当作是权力制

约的有效方式，互相牵制才是分权的真正目的，这

是最初的制衡原理，标志着制衡学说的初步形成，

为后人探索分权制衡理论奠定了基础。嗣㈣

此外，古希腊哲学家伊壁鸠鲁的社会契约说也

蕴含着权力制约思想，罗马共和国思想家西塞罗的

自然法论在权力制约思想方面也颇有建树。虽然古

代欧洲的分权制衡思想是比较原始和朴素的，但这

些思想为西方近代民主政治与民主理论的发展提

供了历史渊源。

到了近代，资产阶级的启蒙思想家把分权理论

发展成为一种比较完整的学说。其代表人物就是洛

克和孟德斯鸠。

洛克在《政府论》中集中表述了分权理论，认为

国家有三种权力：立法权、执行权和对外权。立法权

是指制定法律的权力，是指如何运用国家的力量以

保障社会及其成员的权力；执行权是执行法律的权

力，是经常存在的、负责执行被制定和继续有效的

法律；对外权是指有关战争与和平、联合与联盟以

及同国外的一切人士和社会进行一切事务的权力。

其中立法权的地位最高，三权必须是分立的，但同

时必须是相互制约和协同工作的。与此相适应，他

认为议会是掌握立法权的机关，政府是掌握执行权

的机关。他主张在君主制国家中执行权应该属于国

王，联盟权也应由国王行使。嘲∞哪但是他所说的三

权实际上是两权，即立法权与行政权的分立，而对

外权是从属于行政权的，是行政权的一部分。因此，

洛克的分权论还是不完善的，只是在近代的政治哲

学的语境中开创了分权学说。

盂德斯鸠继承和发展了洛克的两权分立学说，

全面阐述了分权与制衡的思想，赋予了这一学说完

备的结构和形态。可以说，“建立以权力约束权力、

防止权力滥用、保障人们的自由的政治体制，这是

盂德斯鸠的政治理论的出发点。”旧口毋他指出：“每一

个国家有三种权力：（一）立法权力；（二）有关国际

法事项的行政权力；（三）有关民政法规事项的行政

理论”的形成。网㈣

二、分权与制衡原则的政治实践

权力分立和制约平衡是美国政治制度的一个

重大原则，杰斐逊等人创造性地提出联邦和州之间

层层分权的理论，在实践中丰富和发展了三权分立

的思想，从而弥补了早期只有横向分权而没有纵向

分权的缺憾。“他们不仅发展了洛克和孟德斯鸠的

学说，而且把它制度化、法律化，这是他们对政治学

和政治制度的重要贡献”。嘲㈣这种“双重分权”和

“立体制衡”理论，极大地推动了现代政治思想的完

善与发展。

美国在国家结构和政府内部都实行分权，即除

了联邦政府内部的横向分权（立法、行政、司法三部

门的分权）之外，联邦制的国家结构体现了纵向的

分权原则。宪法规定联邦和州实行分权，二者在各

自权限范围内都享有自由行动的权力。“对应机关

同时授权”是制衡原则的核心原则，“两种政府将互

相控制，同时各政府又自己控制自己”【１ｑ删。更为重

要的是，制衡并非仅仅局限于三个权力部门，“制衡

不是三权分立的一部分，也非从属于三权分立，而

是一项独立的政治原则”【１ｌ】。

在分权方面，美国宪法第一条规定国会由选民

选举对选民负责，行使立法权，它是国家权力机关，

由参议院和众议院组成，拥有最高立法权、修改宪

法权、对外宣战权、监督财政权。第二条规定总统由

选民选举对选民负责，行使行政权。美国总统是国

家元首，是政府首脑和三军总司令，拥有国家行政

一２１—

管理大权。第三条规定最高法院通过司法任命，行

使司法权。联邦法官一经任命，无过终身任职。联邦

最高法院拥有监督立法、解释宪法两项重要权力。

另外根据美国宪法和惯例，凡在合众国下供职的人

员不得为国会议员，行政部门人员不得向国会提出

议案，不能出席国会的会议；法官受理案件不受立

法和行政的干扰，行政部门对法官虽有任命权，但

无权罢免，立法部门对法官的任命虽有同意与否的

权力，但非因法官犯罪并依法定程序弹劾之外，也

无权罢免。可见在美国的国家机关体系中分权的原

则十分明确。

在制衡方面，国会、总统和最高法院三个权力

总统对外缔结的条约，有权通过弹劾案撤换总统。

同时，国会两院之间也存在制约。根据宪法规

值得注意的是，联邦宪法规定文官最高权力原

一２２一

未发生军事政变的一个主要原因，政党政府的更

迭，政权的移交，都是依照法律程序和平有序地进

行的。网㈣

尽管随着美国工业化的完成、后工业化社会的

出现以及政党政治影响的加强等诸多原因，以总统

为首的行政权在美国政治生活中渐渐居于主导地

位，在一定程度上阻碍了分权与制衡的有效贯彻；

也尽管在当代资本主义多元政府体制之下，普遍存

在着“立法导向”和行政首长的实际权力和政治影

响力不断扩张的现象，但分权与制衡作为政治“内

核”仍然是资本主义民主制度的重要的指导原则，

现代的制衡机制已不再局限于权力部门之间，不再

局限于宪法层面上的分权制衡，而是进一步扩展到

社会自身的制衡。当代西方发达国家的制衡机制体

系已趋于多元化和社会化，特别是强化了普通民

众、社会团体及非执政党对权力部门的监督制约，

例如，新闻舆论对权力部门的监督制约，中央政府

及地方政府的定期选举，重大问题的国家全民公

决、人民创制、人民对政府官员的罢免以及地区性

的全民公决、创制和罢免等。但是政府权力部门之

间的监督制约依然是前提，是最重要的，没有政府

内部完善的制约机制，外部对政府权力部门的监督

制约将很难发挥有效作用。【１１１

三、启示与借鉴

分权与制衡原则，作为一种社会政治现象延袭

了二百多年，至今仍显示出强大的生命力。这一原

则之所以构成自由主义的民主政治的“基本内核”，

就在于它对国家的政治权力进行有效制约方面存

在着合理的因素，因为民主政治首先强调的是一种

有限的权力，不允许不受约束的绝对权力。在我国

当代政治实践中，对分权制衡的思想不能简单地全

盘抵制，不能提及“三权分立”就噤若寒蝉，口诛笔

伐，而应该进行辩证地研究，要看到权力制衡的精

义所在。“那些不是建筑于具体研究的基础之上的

‘极其精炼’的批判用语，除了会导致某些僵死的、

抽象的印象和观念以外，并不能多少帮助人们正确

地认识任何一种社会现象。”嗍㈣

当今我国市场经济的发展与完善、社会阶层的

分化与发展、民间社会的形成等，都是在逐步积累

民主政治建设不可或缺的物质要素，但这也并非完

全在“西化”的意义上重复着资本主义的“政治解

放”。社会主义民主政治建设应当与基本的国情相

适应，把民主政治的社会条件建设放在首要的地

位，根据自己的社会制度、文化传统及公民政治素

部门之间的互相制约，是宪法制衡机制中最重要、

最复杂的部分。美国宪法规定了国会对总统的制

约，国会有权要求总统条陈政策以备审议，有权建

议、批准总统对其所属行政官员的任命，有权批准

宪法也规定了国会对司法机关的制约，参议院对弹

劾案有审判权，国会有宣告惩治叛国罪之权，有建

议、批准总统对最高法院法官的任命之权，有弹劾、

审判最高法院法官并撤销其职务之权。美国宪法规

定了总统对国会的制约，总统对国会通过的法案拥

有有限的否决权，副总统兼任参议院议长。宪法规

定了总统对司法权的制约，总统有特赦权，有提名

并任命最高法院法官之权。美国宪法规定了最高法

院对总统的制约，总统因弹劾受审时，最高法院的

首席法官担任审判庭主席，此外，根据美国惯例，最

高法院有权解释法律，宣布国会通过的法律违宪失

效，因而也使它有权制约国会。

定，一院提出的法案须经另一院通过，才能转交总

统签署生效。国会两院之间的制约是对等的，制约

的对等性基于两院权力的均等性，目的在于防止出

现殖民地时期和邦联时期下院侵占上院权力并单

方面制约上院的格局。

则，即是说军事权力受文官权力的制约。根据宪法

规定。民选总统为全国武装力量总司令，军队的调

动和执行作战任务须经总统下令；国会享有宣战

权，军队的征募、所需经费和装备由国会决定，拨发

的军费每次不超过两年，统辖军队的条例也由国会

制定；国防部长及其领导下的陆军部、海军部、空军

部部长，都由文职人员担任。由军职人员担任的各

军参谋长，则只是文职部长的顾问。部队只负责执

行命令和作战。文职控制军队是美国自建国以来从

养来设计适合本国国情的制衡机制。否则，不顾一

切的照搬、照抄某一政治模式，形似“先进”的政治

体制反而会成为社会动荡、经济停滞的诱因。这已

由许多发展中国家的历史和现实所证明。

（一）行政效率与分权制衡

权力制约在民主与效率之间，是以民主作为前

提，甚至不惜牺牲效率而选择民主的。它不是积极

增进效率的原理，而是消极地防止滥用权力的原

理。权力的分立和制衡固然会产生推诿、扯皮和行

政低效率，然而，对于权力和职能的基本界限不作

划分，权责不明确，同样也会产生推诿、扯皮、官僚

主义和低效率。权力高度统一但若缺乏权力制约机

制就会产生权力肆意妄为，必然导致严重的腐败，

从而衰减政府的决策效力，从根本上也会影响政府

高效率的运作。

实际上，任何组织性的结构都应由等级结构和

同等结构共同组成。等级结构是一个权威性的命令

链条，它统一而又迅速，主要功能在于解决权力的

协调问题；同等结构涉及到相对独立、地位平行的

组织结构之间的讨价还价、相互的辩论，主要功能

在于解决好权力的控制问题。任何一个社会的权力

组织机构都应让这两类组织机构并存，并保持一定

的张力，而不能变成单一类型的组织机构，同时将

这两类组织结构置于更大的社会环境中进行监察。

当我们考察三权分立和制衡学说时，切不可抛弃其

中的“权力一定要受到制约”和“用权力去制约权

力”等合理价值。权力之间保持部分的分立，权能间

基本界限作出明晰划分并形成一定的制衡，属于同

等结构的建设问题。如何巧妙地在等级结构中注入

同等结构，以及在同等结构中注入等级结构，但又

统一在最高权力机构中。这是解决分权制衡与行政

效率之间矛盾的关键所在。旧

邓小平曾说过“三权分立”没效率，但他同时指

出：“斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就

能发生。”【１３１嗍这实际上也是对分权体制与权力制

（二）党内三权分立与党外政党监督

中国共产党是一个执政党，是整个国家的领导

权、监督权和执行权分离，在理论上是符合分权制

衡原则的。党的体制中决策、执行、监督“三权”分设

及权力各部分之间关系的合理安排，可以在一定程

度上改变权力过于集中的现象。

有学者提出党内三权分立构架的理想模式：代

表大会选举产生常设委员会，常设委员会一直存在

到下次大会开幕，由它行使决策权；代表大会选举

产生全委会（也可以称作执行委员会），全委会只有

执行权，执行代表大会和常设委员会的决议，无权

决定重大问题；代表大会选举纪律检查委员会或者

叫做监察委员会，实行专门监督权。这样，执行权、

决策权和专门监督权就可以真正做到相互分立，相

互制约。实行党内三权分工的基础和前提是党代表

大会常任制。其关健是要设立常设机关，就像人大

展，而实行党代会年会制，会带来溢出效应，在很大

负面影响。

此外，在执政党外部监督方面，应当制定适合

我国政治文明建设的制度和规章，为各民主党派的

部监督和制约。

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京：三联书店，１９５７．

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［６］何华辉，许崇德．分权学说【Ｍ】．北京：人民出版社，１９８６．

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［１２］吴赋光．浅析“三权分立和制衡学说”的理论价值及实践

误区田．江汉论坛，２０００，（４）．

［责任编辑：王代生］

一２３—

从属于更高级的等级结构，并且所有权力部门最终

说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可

设立常委会一样，这样党代会常设机构能够在党代

会闭会期间，替代党代会成为最高决策和最高监督

机关。笔者认为，为了朝着党代会常设制的方向发

程度上对于“两会”（人大和政协）机制的发挥形成

政治活动提供充分的法律依据，真正使其依法发挥

参政议政的功能，最终实现对执政党实施有效的外

衡制度的肯定。

核心，党内实行政治民主，建立政治权力制约机制，

是实现整个国家政治民主化和使国家各种政治权

力制约规范化的前提。进行政治体制改革，尤为需

要改革党内政治制度。在党内进行合理分权，分别

设立行使决策权、执行权、监督权的机关。将决策

［１３］邓小平文选（第２卷）【Ｍ】．北京：人民出版社，１９９４．