国务卿是个什么样的官

国务卿是个什么样的官

在美国总统奥巴马新内阁组成人员中，被列为“第一阁员”的国

务卿是最受关注的一个。国务卿的职责，对应的是其他国家的外交部

长，但其地位和影响力，又似乎高于一般国家的外交部长。

为什么美国要有国务卿？这到底是一个什么样的职位？它承担

着多大的责任？在国际事务中，这个职位的能量究竟有多大呢？

国务卿的职位“位臵很高”

1789年，美国联邦政府成立后，国会通过了“重建外交部法案”，

外交部成为美国联邦政府组建的第一个部，它不但负有处理外交事务

的责任，还兼管货币管理、人口统计、掌管国玺等内政事务。由于职

能广泛，国会将其改名为国务院，将外交部长改名为国务卿。《独立

宣言》的起草者托马斯〃杰斐逊成为美国首任国务卿。

200多年来，随着美国联邦政府的行政机构不断完善，国务卿的

内政职能逐渐弱化，目前只保留着掌管国玺、接受总统和副总统辞呈

等少数职能，但国务卿的名称沿用至今，其作为内阁首席阁员的地位

也延续下来。

依照美国宪法规定，国务卿是仅次于正、副总统的第三号行政官

员，也是次于副总统、参众两院议长的总统第四顺位继承人，还是国

家安全委员会成员，这种地位是其他部长难以企及的。

国务卿的担子“分量很重”

美国国务卿地位显赫，责任重大。他们虽然来自不同的政党，但

需要更多地将国家利益，而非党派利益作为其工作指针。他们除了要

熟悉外交事务，能在国际舞台上纵横捭阖，为美国最大限度地争取利

益外，还需要具备出色的政治智慧、协调能力与个人魅力，既能够与

总统密切合作，又能紧密联系和协调国内势力。在做出重大的战略判

断时，甚至要同时面对总统和舆论的双重压力。

例如美国第24任国务卿威廉〃亨利〃西沃德面对沙皇俄国希望

出售阿拉斯加的历史机遇，在总统犹豫不决的情况下，火速与俄国驻

美公使谈判，最终以720万美元的价格购得了近152万平方公里的土

地，使美国领土面积扩展了20%。如今这里出产的石油和天然气总量

占美国的1/4，仅这笔资源总价就超过了2万亿美元，可谓“一本万

利”。但在当时，西沃德主持的这笔交易却不被民众理解，所购得的

土地一度被讥讽为“西沃德冰箱”。

两次世界大战以后，随着美国国家实力的增强和国际地位的急剧

提升，国际事务在美国总统的工作日程中所占的比重迅速增大，国务

卿的担子也越来越重。随着国务院的规模日益膨胀，雇员从建国之初

的数十人扩大到目前的6万余人，预算规模达到了近500亿美元，如

何统筹安排各项事务，维护整个外交系统的有效运作，保持美国对世

界的领导力，都给每位国务卿的能力提出了考验。

现任国务卿希拉里被誉为“国务卿劳模”。在过去的4年里，她

已经先后访问了超过100个国家，总行程超过了135万公里。在接受

采访时被问到“为什么这么勤奋”时，她的回答是“因为知道肩上的

担子有多重”。

国务卿的履历“含金量大”

在美国，国务卿一职一度被视为“通往白宫的快车票”。在200

多年历史中，国务卿卸任后当选总统者不乏其人，例如首任国务卿托

马斯〃杰斐逊，美国“宪法之父”、第5任国务卿詹姆斯〃麦迪逊，

第7任国务卿詹姆斯〃门罗，第8任国务卿约翰〃昆西〃亚当斯，第

10任国务卿马丁〃范布伦和第17任国务卿詹姆斯〃布坎南等。对于

那些有意问鼎白宫的政治家而言，国务卿的岗位无疑是一个重要的跳

板。即将卸任的国务卿希拉里或许也会成为其中的一位。

国务卿在任上能积累大量的政治资本与人脉关系。卸任后，这些

“无形资产”仍能够发挥很大作用。很多国务卿卸任后仍是驻外大使，

或是通过“旋转门”机制进入美国重要的智库、基金会、高校任职。

他们不仅继续活跃在美国政治、经济生活中，还能在国际舞台上发挥

余热，例如美国第38任国务卿伊莱休〃鲁特在卸任国务卿之后，还

担任纽约州共和党参议员和海牙法庭美国首席检察官，后来代表美国

参与了一系列国际条约的起草与签订工作，在海牙国际法庭的筹建以

及限制国际军备竞赛的会议中发挥了重要作用。

美国国务卿卸任后著书立说者也不在少数。他们既是外交战略的

规划设计者，又是外交政策的主要执行者，更是很多重大历史事件的

亲历者。他们根据亲身经历撰写的回忆录，不仅闪耀着思想的光辉，

还是学者研究美国历史的宝贵文献。如第32任国务卿约翰〃沃森〃福

特斯所著的《美国外交百年》、第37任国务卿约翰〃米尔顿〃海伊与

他人合撰的《林肯传》、第51任国务卿迪安〃艾奇逊创作的《参与创

造的世界》，以及第56任国务卿基辛格所著的《大外交》、《白宫岁月》、

《论中国》等都已成为世人推崇的经典著作和文献资料。

国务卿的能量“千差万别”

美国至今已有67位国务卿，但被大家熟知的名字并不多。国务

卿本质而言是总统的顾问而不是同僚，其能量的大小不仅取决于其本

人的能力，更多的还是取决于总统的政治需求，与总统的关系，以及

国际大形势的发展。

一些总统选择政治家出任国务卿，往往是为了获得强力盟友，增

强总统的政治地位。美国独立之初的国务卿大多由政治家出任，“奥

巴马&希拉里组合”也是这种类型。这类国务卿往往有更大的空间发

挥其个人能力。

如果总统希望自己能掌握外交全局，贯彻自己的思想理念，则往

往选择技术官僚出任国务卿。这时，国务卿只起到“助手”或“执行

者”的作用。一个比较极端的例子是第55任国务卿罗杰斯，他是一

名法律专家，尼克松提名他只是把他当摆设，目的是自己主导外交权，

在他任职期间很少有机会参与外交决策，就连基辛格秘密访华这样的

重大事件都是事后才被“礼貌性”告知。

如果总统不擅长外交事务，则国务卿的作用就会更加凸显，如军

人出身的艾森豪威尔就把外交事务“外包”给了国务卿杜勒斯。“战

争边缘政策”、“大规模报复战略”等都是这位国务卿的“杰作”。

同时，与总统之间的个人关系也决定着国务卿影响力的发挥，美

国第59任国务卿黑格将军虽然在国内拥有较强的政治影响力，但因

为和里根总统的关系不好而在外交事务上备受冷遇，最后被迫辞职。

而第64任国务卿奥尔布赖特则由于和克林顿私交甚笃，其外交才华

得以完全施展，才成就了她“铁娘子”的美誉。

“时势造英雄”，国务卿的历史作用也与美国所处的时代背景息

息相关，我们熟知的第56任国务卿亨利〃基辛格便是一例。当时，

为了使美国从越战中抽身、重新掌握对苏战略主动权，基辛格提出了

修复中美关系的构想，并在其推动下付诸实施，不仅改写了冷战格局，

也开创了新的历史。基辛格的能力固然出众，但客观而言，正是中苏

关系恶化、美在冷战中处于守势等因素为他提供了一展身手的历史机

遇。

据泰国《民族报》报道，这位僧人告诉奥巴马，这尊大佛是成功

的象征，如果可能的话可以保佑他连任三次总统。而奥巴马则指着希

拉里说，她才是未来的总统。

希拉里的“飞行”

《环球》杂志记者/杨晴川

在四年国务卿任期最后时刻病倒的希拉里〃克林顿在休养数日

后，又重返国务院办公室。

国务卿生涯即将结束的她，却似乎享受着有生以来最大的荣光。

《纽约时报》在一篇被学者们斥为马屁文的稿子里称其为“摇滚

歌星式的外交家”。谷歌董事长埃里克〃史密特甚至说她是“自迪恩〃艾

奇逊(1949年至1953年在任)以来最重要的国务卿。”

这些溢美之词背后的冷暖，可能只有希拉里本人才能深切感知。

正如她在总结四年来为奥巴马政府效力的经历时所言：“非常棒。苦

乐参半，还有些许怀旧成分，总之所有你所期望的东西应有尽有。”

创纪录地飞行

担任国务卿的四年里，希拉里〃克林顿创造了一项纪录——“访

问国家数目最多的国务卿”。此前的纪录保持者是她老公克林顿执政

时期的国务卿马德琳〃奥尔布赖特。

截至2012年12月，她已经访问了超过100个国家和地区，累计

行程近百万英里。自2009年上任以来，这位前第一夫人出访的累计

时间超过了一年，光在她的专机——一架美国空军波音757上，就度

过了整整86天(2064个小时)。在这几年关于她的新闻里，她一直在

路上，不停地飞行、飞行、飞行。

这也许从一个侧面反映了希拉里的外交风格和政治理念。除了世

界大国和热点地区，她同样有意在地球上一些偏远的角落，包括一些

太平洋小岛留下足迹。

“为什么极端分子始终盯着妇女不放，这对我来说是一个谜。无

论在哪个国家，他们似乎都是这样。他们希望控制妇女。他们要控制

我们如何打扮，他们要控制我们如何行动，他们要控制我们的一切。”

2012年2月，希拉里〃克林顿在突尼斯的一个公共论坛上这样回答

一位提问的阿拉伯年轻女子。在希拉里看来。外交不仅包括政治经济

军事这些传统议题，而且还包括环保和女权等新问题。

2012年7月，她一口气在13天内访问9国，从欧洲到中亚再到

东亚、东南亚和中东。经常跟着她出访的随行助手和记者都觉得疲惫

不堪。英国《经济学人》杂志戏言，希拉里的这份工作是“自我惩罚

性的，而且她自己还要选择用最具惩罚的方式去做。”

尽管希拉里看上去仍是精力充沛，但毕竟年事已高。随着国务卿

任期结束的临近，希拉里长长的飞行日记也写到了结尾的一章。

“我拥有不平凡的20年，其间我一直都处在美国政治的风尖浪

口。但现在我需要离开自己一直所在的快车道，花一点时间来思考。”

她说。

不“贴心”却尽心

2008年，希拉里在民主党总统候选人提名战中与奥巴马斗得你

死我活，甚至有一次她还当众痛骂奥巴马“不要脸”。但奥巴马当选

后动用浑身解数，硬是把她拉进了自己的班子。事实上，让并无外交

经验的希拉里出任国务卿包含了奥巴马深层的政治考虑。

国务卿表面上周游列国，风光无限，其实却游离于美国权力中心

——白宫之外。美国总统一般都把心腹安排在白宫里，遇到大事先和

这几个人商量。对于一个对总统的连任构成威胁的潜在对手，奥巴马

把希拉里放进国务院，既给足了她面子，又排除了一个潜在对手。

除此之外，奥巴马在就任总统之初，还任命阿富汗和巴基斯坦问

题特使和巴以特使这类直接向他汇报的外交官，把亲信苏珊〃赖斯所

担任的联合国大使一职提升为内阁部长级，使得苏珊〃赖斯可以和希

拉里一样出席内阁会议，而希拉里则不能插手美国驻联合国使团的事

务。这些实际上架空了国务卿的权力。

因此，尽管四年来希拉里和奥巴马保持了良好的工作关系，但始

终不能进入最核心的圈子。正如哈佛大学教授史斯芬〃沃尔特在《外

交政策》杂志上所说：“眼下很难把希拉里称作是一位伟大的国务卿，

但这不是她的错。”

除了与总统并不“贴心”之外，希拉里还要面对一个严峻的现实：

那就是美国国务院只能掌管一部分外交事务。国防部和情报机构这些

拥有更多资源的部门其实在中亚和中东这些战乱地区更能左右美国

的对外政策。

尽管如此，希拉里在担任国务卿之后一直尽心尽力，甚至还在美

国驻利比亚大使死于非命的班加西袭击事件中主动揽责，为奥巴马

“挡枪”。

“她运用她的明星身份为奥巴马效力，而且在互联网和将发展政

策融入外交政策等次要领域留下了自己的印记。”布鲁金斯学会研究

员贾斯汀〃韦斯这样评价希拉里。

“由于奥巴马的个性，她总被一个希望掌控一切的白宫所笼罩。

在现在的政治氛围中，她基本是被牵着走的。”

希拉里作为国务卿的成绩单究竟如何？英国《经济学人》杂志从

国务卿作为外交政策的执行者、美国的首席大使和国务院的管理者这

三个方面对希拉里这几年的工作表现进行了点评：

作为外交政策CEO，她几乎从未与大老板奥巴马发生过公开争执。

作为美国首席大使，她做得得心应手。因为当过8年第一夫人，

希拉里在全球享有很高的知名度，拥有历任国务卿不具备的人脉和优

势。前白宫国家安全委员会亚洲事务主管杰夫里〃贝德回忆说，希拉

里在访问韩国一所女子大学时，受到了数千学生的追捧，场面之盛，

让他毕生难忘。

作为国务院的一把手，希拉里力图提升本部门地位。她仿照五角

大楼模式，命令国务院对美国外交作四年一度的定期战略评论。她还

要求美国的驻外大使多与当地民间进行接触，提倡外交官要有经济视

角，并任命了国务院历史上首位首席经济学家。她关注全球女权运动，

专门任命了一名直接向她汇报的妇女事务大使。

对于后两项工作，《经济学人》杂志给的评价较高。但最受争议

的，还是她作为美国外交政策执行者的成效。尽管奥巴马上任之后对

外交政策作了较大幅度的调整，但四年之后，美国在国际上面临的麻

烦和挑战似乎并未减少多少。

总统在前，国务卿在后

2012年11月19日，美国总统专机“空军一号”在金边机场降

落。希拉里和奥巴马并肩走出舱门，面带微笑地向停机坪上的等候人

群挥手致意。然而，当他们走下舷梯时，她稍稍收了一点脚步，有意

让总统先行，自己错后一个身位。

这就是希拉里。尽管她曾经与奥巴马是旗鼓相当的对手，但现在

作为下属，她清醒地摆正自己的位臵，尤其在奥巴马身边时。

对于这对关系十分特殊的冤家搭档，此次东南亚之行是他们最后

一次共同出访，算是作为政治伙伴的告别演出。四年前，他们在民主

党总统候选人提名竞争中斗得你死我活，然而，希拉里思之再三，最

终决定应邀入阁。

尽管两人也许永远不可能成为知心朋友，但两人却建立了牢固有

效的工作关系。奥巴马给了希拉里一个世界级的舞台，而希拉里则不

遗余力地为昔日对手奔走四方。希拉里到金边喘息未定，便与奥巴马

商定次日赶往中东处理更加棘手的叙利亚问题的旅程。

奥巴马也似乎意识到这次旅途的不同寻常之处，多次在公开场合

表扬希拉里。他们在泰国会合，然后一起访问缅甸和柬埔寨。一路上，

他们形影不离，一起与东道国的领导人会谈，一起游览佛塔，并一起

和当地僧人聊天。

在缅甸反对党领袖昂山素季家的门廊上，奥巴马在发表讲话时突

然发现希拉里不见了。他立即停下来说：“希拉里哪里去了？她在哪

里？”

“噢，在那里呢。”原来，希拉里早已经悄悄地走下台，站到听

众当中。

在整个东南亚之行中，希拉里始终保持低调。让总统走在前面，

站在前台，自己则在很大程度上只充当幕后参谋或观众。

在曼谷，当奥巴马和希拉里一同拜会因病住院的老国王普密

蓬〃阿杜德时，同样是总统在前，国务卿在后。

“陛下。”奥巴马拉住国王的手说，“见到您非常荣幸。”但希拉

里再次显示出她和国王的熟识。“您好，”她说，“再次见面了，我的

丈夫向您致以最好的问候。”国王送给奥巴马一个红色匣子。奥巴马

说：“很漂亮，太感谢了。真可爱。”希拉里提醒说，这礼物是送给他

妻子米歇尔〃奥巴马的。“哦，谢谢你，”奥巴马恍然大悟。“我妻子

会喜欢的。”

在一同参观著名的卧佛寺时，奥巴马与希拉里和一位高僧进行了

交谈。据泰国《民族报》报道，这位僧人告诉奥巴马，这尊大佛是成

功的象征，如果可能的话可以保佑他连任三次总统。而奥巴马则指着

希拉里说，她才是未来的总统。但两人的助手都对这一谈话内容予以

否认。

总在否认，总在被问

南美上空，希拉里正在专机上接受《纽约时报》专访，话题自然

离不开她卸任后的打算。

“也许我会搞搞家居装饰。”她漫不经心地说。

这是2012年11月4日美国大选前不久的一天，希拉里正连夜飞

往秘鲁访问。此时2012年大选结果尚未揭晓，但许多政治分析人士

早已把她和下届大选联系在一起。

《政客》网站援引一项调查结果报道说，如果把2016年大选民

主党首场选战——艾奥瓦州预选挪到当下举行，希拉里将获得58%的

选票，而她主要假想敌——现任副总统乔〃拜登只能得到区区17%。

尽管登门“劝进”的人每天络绎不绝，这位当事人却似乎没有显

出很大的热情。“是的，他们就是这样！”她淡淡地说，并伴以标准的

“希拉里式大笑”。

对是否竞选下届总统这个问题，她用无数种表达方式给出了相似

的答案。比如“哦，我已经否认了。但你知道，人们还在不停地问我，

所以我总在否认，总在被问。”或者“我不知道我接下来要做什么。”

但细心者还是从这种否认中品出了一点弦外之音。因为她并没有

说：“即使我被民主党提名也不会参选。”如果说得那么绝，也许就不

会有人再问她这个问题了。

在和记者打了半天“太极”之后，希拉里把话题转到了对卸任后

生活的畅想，并聊起她最爱看的电视节目，全都与买房和家装有关。

其中有个节目叫做《爱它或者卖它》，情节总是千篇一律：一对夫妇

对目前居住的房子很不满意，于是到处去看新房。而一名装修专家建

议将他们的房子重新改头换面。最后，经过一番辛勤劳动，旧宅焕然

一新，于是皆大欢喜。“我觉得这个节目能让人心情变得平静，”希拉

里说。

她的声音听起来轻松愉悦，但其实她严重缺觉，而且这架专机对

于一个曾经坐着总统专机周游列国的前第一夫人而言远远称不上舒

适。她的休息室仅能放下一张桌子和一张小沙发床。在秘鲁期间，她

的日程从早到晚排得十分紧凑，包括数场演讲、多场电视采访、参观

纺织厂和参加一个妇女论坛。晚上，她还要和总统夫妇共进晚餐。

无论希拉里最终如何决定，但很少有人否认，如果答案是YES，

她将是美国历史上准备最充分的总统候选人：她曾在白宫住过，当过

联邦参议员，作为国务卿又和大多数国家的领导人打过交道。

作为一个具有非凡的家庭危机管理能力，又与总统宝座擦肩而过

的女人，多数美国人是喜爱希拉里的。然而，作为总统的希拉里，仍

能保持人们的这种爱戴吗？

一个有争议的第一夫人——遭到丈夫背叛的第一夫人——一个

靠“临时改户口”获得资格的参议员候选人——一个失败的总统候选

人——美国的首席大使——呼声最高的下届总统候选人。

希拉里说：“我有什么牌，就尽我的能力打好。然后再换下一手

牌。”

无论她是否会竞选总统，那也是三四年后的事情。从目前看来，

希拉里真的是想歇一歇，至少是暂作休整。尽管谈起国家大事，她依

然充满激情，但她说最想做的事就是“什么也不做”。

“我很期待明年。我只是想睡觉、运动和享受旅游的乐趣。还有

放松。这听起来很普通，但我有20年没这么过了。”