教育作为公共物品所具有的特性(精品)

教育作为公共物品所具有的特性

1教育的产品属性

自萨缪尔森1954年在《公共支出的纯理论》中开始提出“公共物品”这个

概念以后，经济学家依据公共物品理论对教育的产品属性进行界定时，得出的结

论各异，如斯蒂格勒茨把教育看成是“公共供应的私人物品”，布坎南认为教育

是准公共物品，巴罗认为教育是纯粹的公共物品（Barlow，1970）。郑秉文通过

对各种不同观点的分析，认为教育是一种准公共物品（quasi-public goods）（郑秉

文，2002）。因为从教育的“生产”来看，虽然在超过一定规模之后，教育具有

成本不变的特征，但它并不具备纯粹的公共物品的特征：接收的学生越多，需要

的教师越多，校园也越大，因此成本也就越高。从教育的“消费”来看，教育不

可能象国防那样，在消费上具有完全的可分性。同时，如果教育是全国性的公共

物品，那么，人们就应该看不到那么多的、象美国和其他西方国家普遍都有的州

立教育或地方教育，以及私立教育了，因为这是一件很不经济的事情。而事实是，

美国等国家的教育主要不是由联邦政府直接经办和资助的，甚至大多数州立法将

教育留给地方机构去实施。虽然很多研究者认为，教育的社会回报远远高于私人，

但州立教育和私立教育的广泛存在说明，教育回报的传播性是非常狭窄的。所以，

教育既不是纯粹的公共物品，也不是纯粹的私人物品，而是一种准公共物品。

同时，许多西方国家都将教育作为一个重要的福利项目，福利国家的教育由

政府提供的动机并不是出于“教育是一种公共物品”的考虑，即不是由教育这一

物品本身的技术性质所必须的和决定的，而是国家出于“父爱主义”的考虑，由

公共部门的政策目标强加的。所以，在现实世界中，教育的“价格”差距非常大，

如目前法国、德国、丹麦、瑞典等一些欧洲国家不仅对中小学，甚至对大学也实

行免费教育，而在美国、澳大利亚、新西兰和加拿大等国家大学教育的学费却非

常高。

经济学家对教育是否属于公共物品这一问题的争论是有意义的，因为它关系

到教育这一产品的供给方式和财政来源问题。虽然目前这场争论并没有结束，但

依据公共物品的定义和特征以及以上的讨论，我们认为，教育不是纯粹的公共物

品，而是一种具有正外部性的准公共物品。因为在班级和学生数量达到一定水平

时，增加一个学生的边际成本为正，故教育具有“拥挤的公共物品”的特性，教

育服务在消费上具有一定的竞争性。但是，教育服务不具有排他性，首先是因为

虽然绝大多数类型的教育在技术上可以实现排他，但会引起教育机会的不公平，

大大增加教育的社会成本，故成本过高；其次是由于教育的外部性使教育带来的

社会经济福利能使全体社会成员受益，即使没有念书的人也并不能排除他能从周

围的受教育人口中得到福利。

2为什么国家要对教育进行补贴

许多国家的教育都由政府提供，教育体制的一个主要特征是国家补贴。教育

与国防、司法、警察等一样是公共支出的重要组成部分，即使在那些教育不是由

政府提供的国家，它也是由国家补贴的。世界上所有的国家几乎无一例外。为什

么教育受到如此厚待？看来，教育与国家补贴之间确实存在一些经济、政治、社

会或历史的逻辑关系。

国外理论界认为，国家对教育进行补贴的理由主要有以下几个：

首先，教育具有巨大的外部性，外部性包括健康的改善、贫困的减少、收入

分配的改善、犯罪的减少、新技术的迅速采用、民主的强化和公民自由的保证，

等等。连自由主义的杰出代表弗里德曼都认为，由于教育的外部性，它应该由公

共融资。虽然不能将所有的社会福利进行精确确认和度量，但人们一致认为社会

福利是巨大的。也有实证研究显示，受过更高教育的人口带来的外部社会福利甚

至超过了GNP的增长（Levin，1987）。只注重私人福利的教育消费者将不会接

受教育，而个人得到的私人福利并不会减少教育的社会福利。因此通过征税为教

育提供补贴，对个人和社会都是有益的。如果缺少国家补贴，教育的社会投资将

低于最优水平。

其次，教育是一种有益品（merit good）（Musgrave，1959），国家必须促进

有益品的消费。个人或家庭可能忽视教育的福利，或不理解教育的价值，或难以

预见其教育投资决策的意义，因而不愿意投资教育。但政府比个人或家庭拥有更

多的信息，因此更明智、更能洞察将来，在投资教育上的决策也就更明智。政府

比个人更能理解教育投资的意义。消费者的无知是必须对教育这种有益品进行国

家补贴的最主要的理由。

第三，福利经济学认为，对教育进行国家补贴主要是出于公平的考虑，政府

提供教育才能为每一个人提供均等的机会。确保社会和经济背景不同的每个人的

教育机会均等（equality of educational opportunity）是现代国家的一个重要职能，

因为教育是实现公平的一种有效的手段。如果没有国家补贴，将只有那些具有经

济实力的人才能接受教育。即使是那些反对对所有层次的教育进行补贴的学者也

倾向于认为，虽然对高等教育的补贴使富有的人受益，但对基础教育的补贴使大

众受益，因此更有利于社会公平。

第四，由于资本市场的不完善，政府必须对教育进行补贴。阿罗（Arrow，

1993）的研究发现，资本市场的不完善和信息不对称可能是国家对教育进行补贴

的理由，尤其是在一些发展中国家，信用市场很不完善甚至根本不存在。不完善

的资本市场和不确定的教育回报妨碍了学生及其家庭为教育投资进行借款融资

的行为，这将会导致教育投资不足，对贫困的家庭来说尤其如此。人们不愿意借

款投资于投资期相对长的教育，也不愿意冒投资于经济福利不确定的教育的风

险，因为人们难以分散与人力资本投资相关的风险，更重要的是，债权人（贷方）

也不愿意提供以将来的、不确定的人力资本收入作为担保的贷款，所以，教育需

要国家补贴。

第五，教育是一个具有规模经济或规模报酬递增的部门。提供教育的平均成

本随着入学人数的增加而下降。学校制度、实验室、图书馆以及其他校园基础设

施等的小规模使用是不经济的。故教育由政府生产、免费提供（即国家进行全额

补贴）、或在价格等于边际成本的水平下生产更有效率。因此，与允许许多生产

商存在相比，教育的政府垄断被视为合意的。

另外，国家补贴对保护民主权力、以合作替代竞争、提升国家价值等等是必

要的。除此之外，与政治相关的观点是：政府不仅提供教育，还生产教育，是因

为公共教育在生产人力资本的同时，还能反复灌输现行政治制度的信仰。而个人

从政治信仰中得不到任何私人利益，故只关心自身的人力资本，所以竞争生源的

私立学校会把所有的资源都投入到人力资本的生产中去。在不必竞争生源的公立

学校制度下，比较容易实现对现有政治程序的普遍认同。

总之，政府补贴教育不仅仅是为了效率，也是为了公平和其他各种社会和政

治目标。而且，不同的国家在不同的经济、政治、历史和文化背景以及不同的教

育机制下，其教育补贴水平都存在很大的差异。

3义务教育的特性

第一，义务教育的本质是普及教育。

义务教育是法定的强制性普及教育。这一点毋须置疑。

那么，免费是不是义务教育的应有之义？讨论这一点得冒被认为是“天下之

大不韪”的风险。《中华人民共和国义务教育法》第十条规定：“国家对接受义务

教育的学生免收学费。国家设立助学金，帮助贫困学生就学。” 在目前，由于中

国包括广大农村在内的绝大多数地区义务教育的杂费远远高于学费，即使国家对

义务教育“免收学费”，仍有一些农村地区的孩子因为交不起各项杂费而无法接

受义务教育。如果法律并没有限制和禁止提供义务教育的学校收取远远多于学费

之外的杂费，那么，法律规定义务教育“免收学费”也只是一纸空文

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。

有学者通过对西方义务教育历史的考察，认为义务教育的本质是普及教育，

而不是免费教育，免费制只是普及教育制在现实经济条件下的延伸；义务教育从

收费制到免费制是一个历史过程；在我国财力还不充足时，教育成本分担是必要

的。但政府要解决收费制下困难家庭儿童入学的限制问题，且随着财力增强，政

府应逐步提高分担比例，最终达到免费制

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。

在全球经济竞争加剧、各国政府都越来越重视教育投入的今天，义务教育这

种准公共物品在一些国家已成了一种完全由政府免费提供的制度性公共物品。公

共部门对义务教育的投入对一个国家的经济发展十分关键，但政府在考虑将免费

义务教育作为一个重要的政策目标并打算真正实现这一目标时，并不能脱离现实

条件的约束。虽然不少媒体和关心农村义务教育的人士发现，一些人均GNP低

于中国的国家早已实行免费义务教育了，并因此责问中国政府为什么就做不到

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。

但道义上的激愤代替也掩盖不了现实条件的约束，真实世界的情况是：农村税费

改革后，政府面临着更大的财政压力，无论是中央还是地方政府，短期内都不可

能筹集更多的财源，或短期内彻底改变目前的财政资金分配格局，以弥补农村义

务教育经费的缺口。目前最重要的问题是，如何利用有限的财政资金，提供真正

符合农村需要的义务教育。

第二，义务教育是一种典型的有益品。

有益品是指对消费者有益但由于消费者的无知而消费不足的物品和服务。

目前理论界对有益品的政策争议主要集中在三个方面：一是哪些物品和服务

属于有益品？二是社会成员应如何为得到有益品而付费？三是国家要如何提供

和组织生产，才能让没有支付能力的人得到合乎需要的有益品？

不同的学者和不同的政策制定者虽然对第一个问题有不同的看法，但其共同

点是都一致认为，基础教育是一种典型的有益品，因为孩子们完全不了解教育投

资对他的重要意义。所以世界各国一般通过义务教育立法，将基础教育视为由国

家行使的强制性国民基本教育，实行无选择无淘汰的入学制度，是一种全体适龄

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正因为法律对义务教育的免费规定十分含糊，所以，曾有人以《为一条国法讨公道》为题，谴责政府的

缺位和不作为，指出十多年来一直没人拿这“免收学费”的第十条当回事，“法官没依它判过案，政府没依

它下过考核指标，家长没凭它向学校较过真”。参见：/bbs/，2005-11-7。

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这是上海财经大学马国贤教授的观点，参见：蒋建华：《克服农村教育资金短缺和质量低的难题》，载《中

国教育报》，2005年6月27日。

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事实上，由于每个国家的起点不同，每个国家的政治、经济、历史、文化等条件都存在诸多差异，有时

候即使一个细微的文化差异都会使得同样的实践在不同的地域产生大相径庭的效果。正如提出“历史在起

作用（History matter）”的新经济史学家诺斯所指出的那样：人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选

择。同时，细小的事件和偶然的情况常常会把经济发展引入特定的路径，而不同的路径最终会导致完全不

同的结果。所以，我们很难复制甚至仿效任何一个国家或地区义务教育的有效供给方式。

儿童少年不分贫富、种族、性别都有权享受的基本权利，从而使义务教育明显地

区别于一般教育。义务教育的经费主要由政府提供，以保证政府财政对义务教育

的充分供给。在义务教育处于政治优先地位的国家还规定义务教育为免费教育，

以此来排除强制性的义务教育在实施过程中所能遇到的现实社会不平等的最大

障碍。

我们也可以说，有益品是指社会成员与生俱来有权消费的物品和服务，而不

管其是否有能力支付。除基础教育外，基础卫生保健、住房、健康的饮用水和必

需的食物等都属于现代社会的潜在有益品。当然，这并不意味着这些物品应该全

部免费向每一个社会成员提供，而是指那些没有能力付费的人不应该被排除在

外。比如，在美国，必需的食物和基础卫生保健属于有益品，但国家只向穷人提

供食物和公共卫生保健，其他人必须通过私人部门购买。同样，在许多实施义务

教育的国家，一般都会优先考虑不利地区和群体的义务教育问题。当一国的财政

能力不可能承担全国范围内的免费义务教育时，一些国家的免费义务教育首先从

经济落后地区开始，并遵守社会贫弱阶层优先的原则。政府通过财政转移支付制

度帮助经济落后地区达到一定的义务教育财政水平，以使义务教育能够在不同发

达地区得到较为均衡的发展。政府也为贫困学生就学提供直接财政援助，如设立

政府助学金，免费提供课本和学习用品以及交通、午餐补助等。

有益品不同于国防、法律制度和公共秩序等一般由政府提供的公共物品，因

为有益品能够并且经常由私人提供或由私人付费。如许多国家的住房和卫生保健

一般是由私人部门负责提供的，而教育既有私人提供的，又有公共部门提供的。

所以，在确保社会成员能消费有益品的过程中，它并不一定非要由公共部门提供

不可。

第三，义务教育的社会回报率高于其他层次的教育。

自从舒尔茨的人力资本理论广为人知后，一些研究教育经济学和计量经济学

的学者，试图从教育的社会回报和私人回报的比较出发，来探讨教育应不应该由

政府来投资以及投资多少的问题。许多实证研究都得出了同样的结论：教育的社

会回报率高于私人回报率，接受高层次教育人口越多的国家，其经济发展水平也

越高（Ehrenberg，2004）。因此，政府有责任承担教育投资。最近二十多年来，

又有越来越多的学者开始分别探讨小学教育、中学教育和第三层次的教育（包括

高等教育在内）的社会回报率问题。早在1980年，就有实证分析表明，与高等

教育相比，基础教育的社会回报率更高，因为基础教育的成本相对较低，孩子们

接受教育的机会成本也低（Psacharopoulos，1980）。世界银行认为，不同的教育

层次在不同的国家，社会回报也是不同的，与发达国家相比，发展中国家的小学

和中学教育的社会回报更高。公共资金的分配顺序应该是先满足低层次的教育，

然后才是更高层次的教育。世界银行还在不同的研究报告中强调，在许多发展中

国家，与基础教育相比，大学和其他第三层次教育的公共支出水平太高了（Ayesha

& Peter，2003）。目前，已有越来越多的人认为，基础教育的社会回报率高于高

等教育，基础教育使穷人受益多于富人，因而稀缺的财政资金应更多地配置给基

础教育。

第四，义务教育质量的特殊性。

在城市里，为什么一个普通的工薪家庭会为念中小学的子女交上一笔高昂的

“择校费”而放弃“就近入学”？因为教育质量的差异。在农村，即使是一些经

济欠发达的地区和一些收入水平不高的家庭，也有越来越多的学生及其家长在关

注义务教育的质量问题。

在知识经济时代，在就业竞争压力越来越大以及升学考试仍然是分配高等教

育稀缺的入学名额的次优机制的今天，义务教育的质量是决定孩子们将来能否成

才和能否接受更高层次的教育的关键，而这是一个孩子甚至一个家庭未来收入的

一个重要变量。义务教育的质量将影响学生的质量，进而影响他们的将来。所以，

如果政府供给的教育“不合意”，而这个地区又存在另外的“合意”的教育供给，

学生及其家长便会“用脚投票”。

什么是义务教育的“质量”？《中华人民共和国义务教育法》第三条规定：

“义务教育必须贯彻国家的教育方针，努力提高教育质量，使儿童、少年在品德、

智力、体质等方面全面发展，为提高全民族的素质，培养有理想、有道德、有文

化、有纪律的社会主义建设人才奠定基础。”这是一个大而化之的“质量”概念。

如何衡量义务教育的质量？自从素质教育在中国教育界推行以来，理论界研

究出了许多测评方式和指标。但无论在城市还是农村，对孩子们和家长来说，质

量高首先意味着学校和老师会公平、耐心地关心和教育每一个学生，让学生能最

大限度地挖掘和发挥自己在各方面的潜力，不管他的学业成绩是好还是坏；其次，

质量高还意味着在为获得更高层次的教育入学名额而竞争的考试制度下，孩子们

能公平地享有大致相同的概率和机会。

社会学家认为，人之所以成为某个社会的成员在于这个人接受了这个社会的

文化，认同于这个社会，并学会了作为这个社会成员所必须的一些生活和工作的

技能。义务教育正是实现个人社会化的关键时期，它是使每个公民具备有效参与

现代社会所要求的技能、态度和价值观必须经历的教育阶段。所以，政府除了要

保障不利阶层能接受基础教育外，还要保障其接受的教育的质量，这正如我们以

后将在案例中提到的高平中学的校长周桂林所说的一样：教育学生不是工厂生产

零件，做坏了再来一个，有弥补的机会；学生没教好甚至性格扭曲了，“再生产

一个优质的”就难了。所以，如果政府提供的义务教育质量不符合学生及其家长

的偏好，这种义务教育的供给事实上是“无效”的，即使实行免费的义务教育，

消费者又能从这种无效的供给中得到什么呢？

从以上的分析可以看出，教育是一种准公共物品。由于教育消费巨大的外部

性、教育的有益品性质以及教育对实现社会公平的重要意义等等，教育主要是由

国家提供或由国家进行全部或大部分补贴的。义务教育作为一种普及性的基础教

育和一种典型的有益品，虽然可以多元供给，但政府应该在其供给中发挥主导地

位，并优先考虑在经济上处于不利地位的农村地区的义务教育，否则可能会对社

会价值和社会正义的实现造成损害。因此，农村义务教育这一公共物品的供给是

政府的重要职责，应主要由政府公共支出作保证。同时，由于义务教育质量的特

殊性，政府应向农村与城市学生提供同等数量和质量的义务教育，才能真正有助

于实现社会公平。