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2024年6月2日发(作者：mysql数据库回滚命令)
区级城市更新专项规划编制的思路框架
——以无锡市滨湖区城市更新专项规划
为例
摘要：在高质量发展和“三区三线”刚性管控的背景下，城市更新成为城市
发展建设的新方式。本文以在无锡市滨湖区的区级城市更新专项规划实践为例，
强调了区级层面更新统筹的重要性，同时总结了区级更新策略的几个关注点，阐
释了应从发展问题和实际条件出发，因地制宜地提出更新策略应对，并坚持以人
为本的更新原则，以期为区级层面的更新规划和更新统筹提供思路框架和有益探
索。
关键词：城市更新；更新统筹；更新策略
1 城市更新成为空间发展的重要路径
随着经济的飞速发展与“土地财政”逻辑的推动，我国在过去三十年来经历
了城市的大规模扩张以及部分城市超前的“空间城镇化”。新时代面临高质量发
展要求和国土空间规划“三区三线”划定的刚性管控，“增存并举”成为我国大
多数城市发展面临的必然选择，城市更新成为空间发展的重要路径。《中共中央
关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》
明确提出实施城市更新行动，推动城市结构调整优化和品质提升，转变城市开发
建设方式。
2 区级更新专项规划是城市更新推进的关键抓手
2.1区级更新专项规划的地位和作用
在我国的更新实践中，长期采取以具体更新项目为主体的更新方式，对城市
更新的理解偏重于“三旧”改造，产生了城市建设和风貌破碎化、公共利益难以
保障等新的问题；同时更新实践多聚焦于物质空间改造，视角和策略较为单一，
忽视了社会文化与群体关系、历史文化保护与活化利用、生态保育与发展等问题。
区级城市更新专项规划是在区级层面的更新统筹规划，强调加大政府统筹和
规划引领的力度，用顶层设计角度强调城市发展与城市更新的互动与均衡，协调
局部与整体、眼前与长远、发展与保护、政府与市场的利益关系，是对于城市发
展公平、协调、品质、共享的新尝试。
2.2区级层面的更新统筹
2.2.1 “强区放权”有助于城市更新快速推进
区级层面的更新统筹对更新实践的管控与指引最为直接和高效。以深圳为例，
在2015年以前，深圳城市更新工作由市主管部门统筹，各区仅能按市局相关要
求申报、审查和实施，并不具备太多主导职权，导致市主管部门面对多区的局面，
也造成沟通协调难度大、审批时限过长、审批流程冗长等弊端。城市更新全面推
进使市城市更新局面临巨大的审批压力，城市更新强区放权的改革应运而生（赵
冠宁，等，2019）。为此，深圳市政府于2015年9月决定在罗湖区开展城市更
新工作改革试点，“罗湖试改”两年期限，进一步下放审批权限，最大程度地减
少审批期限，加快项目推进速度。
伴随城市更新管理事权的下放，各区政府开始积极编制能够反映自身发展导
向和诉求的区级城市更新专项规划和城市更新片区统筹规划。区级城市更新专项
规划将市级城市更新专项规划进行分解，使之能够更好地契合各区发展诉求、调
动各区主观能动性，对于衔接落实更新计划管理和统筹指引更新单元规划编制也
具有积极作用。
2.2.2 区级层面是规划管理和利益协调的核心单元
市辖区是规划实施的基层行政单元，直接应对各方利益。在规划改革的背景
下，国土空间规划体系是对应行政事权的规划编制管理体系，强调“一级政府、
一级事权、一级规划”，分区规划配合市级总规落实发展目标、核心指标等管控
要求，反馈区级诉求，细化分解用地布局。
由区级层面统筹协调城市更新计划和实施，更能聚焦于民生保障、产业优化
及品质提升等城市发展的重点领域，保障“十四五”重点项目的空间落地，明确
具体实施要求，有效传导至详细规划。
3 区级城市更新专项规划的关注点
3.1战略性思考是区级更新专项规划的首要任务
城市更新是一种利益格局重组、持续渐进的经济、社会进程，必须发挥政府、
社会和市场的合力（王世福，沈爽婷，2015）。在我国过去几十年的城市更新经
验中，基本形成了一个共识，认为城市更新规划是直接指导实操的规划，所以应
重点聚焦在空间指标计算、规划衔接、组织体系、部门协同、流程管理等问题，
以实现规划的实用性。但笔者以为，本质上城市更新是明确城市发展目标、寻求
和激发城市发展动力、挖掘城市发展空间的一种路径，因此在战略层面思考城市
更新的意义和作用也同样重要。区级城市更新专项规划的首要任务是厘清城市发
展的战略动态和重点方向，再以空间重构来应对发展中存在的紧迫问题与挑战，
从而形成统一的从战略到实操的行动指南。
3.2区级更新专项规划应着眼于全面提升城市综合竞争力
城市更新策略应由零星走向整体（阳建强，2000）。现代城市更新不仅仅着
眼于物质空间的改造与美化，而更强调全面的城市功能和活力再生，全面提升城
市综合竞争力。传统的城市规划原则正经受着考验，纯空间领域的物质规划正变
得影响甚微，经济与社会决策正日益代替空间上的筹划（程大林，张京祥，
2004）。结合更新实践，笔者认为区级城市更新规划过程中，应重点关注空间再
生、产业发展、生态保育与利用、服务配套和城市品质提升、历史文化的保护与
利用以及民生稳定等方面，通过城市更新系统性解决城市发展面临的问题。
3.3利益协调与平衡是城市更新的难点
城市更新专项规划是面向实施的规划，需要在规划的基础上考虑建设、运营、
管理的全流程衔接。目前我国的城市更新的具体做法主要有运营商主导、政府主
导、轻资产运营+物业管理、居民自主改造等（杨保军，2021）。由于城市更新
行动往往涉及多方利益和多元诉求，包括各级政府及各管理部门、市场主体、运
营主体、原权利主体等，同时还可能存在由于各种原因导致的管理权和物业权属
不清晰等问题，因此在更新过程中利益协调与平衡是重点也是难点。另外，更新
资金来源、政府部门管理、项目时间周期等各种因素也会影响更新行动的顺利推
进，因此，在区级城市更新专项规划的编制中，需要对以上问题进行总体把控，
更合理地谋划更新重点、更新方向、更新时序以及组织体系。
4滨湖区城市更新策略
无锡市滨湖区的城市更新非常具有典型意义，一方面，滨湖区在区域发展中
的地位不断提升，发展势头强劲；另一方面，增量空间难以支撑其发展诉求，存
量发展是未来的必由之路。
4.1加强区域融合，打造合作门户
滨湖区坐拥竺山湖湾、梅梁湖湾、贡湖湾，优质的生态资源为人才集聚、科
技创新、产业创新提供了基础；同时，随着城际线路的建设和地铁系统的不断完
善，滨湖区的区位优势进一步被放大。因此，滨湖区的更新策略首先应该为区域
融合发展、打造合作门户的发展战略提供空间支撑。
一方面，应抓住城际轨道建设的重大机遇，识别对外联系的支撑节点，以政
府主导的土地整备为主要更新方式，快速推动连片更新，实现片区整体服务品质
的提升，为产业升级提供基础。
同时，依托地铁系统开发建设，加强TOD更新，引入市场力量共同参与轨道
站点周边地区的整体更新，通过发掘和提升片区商业价值，打造片区活力中心，
提升城市品质和吸引力。
4.2聚焦产业平台，提升空间效率
无锡一直以来是制造业强市，工业发展促进了产业结构升级，在国家与地方
的大力支持下，形成了物联网、集成电路、生物医药等产业新支柱，在最新规划
中，提出了滨湖区是太湖湾科创带的“C”位。因此，针对滨湖区产业空间的盘
点和保护是城市更新的重要任务。
滨湖区现状产业发展主要存在三大问题：第一，布局零散。在工业集聚区外
仍有部分工业用地，且这部分企业普遍规模较小、产出效益较低；第二，空间利
用效率低。滨湖区工业用地容积率普遍较低，以三层以下的传统厂房为主，亩均
产出及税收均有待提升；第三，产出效益不均。高产出的优质企业与产出效益不
达标的落后企业并存，并且在空间配给和空间利用方式上趋同，产业空间利用方
式亟需调整。
结合滨湖区产业空间分布特点、产业发展基础、街道和企业意愿调查等，划
定工业保护红线和“十二平台”作为核心保护的产业空间和更新聚焦的产业平台。
首先，针对“十二平台”内连片低容积、低产出空间，由政府主导进行腾退，预
留产业空间引入与平台未来产业发展方向相符、能够带动产业链发展的龙头企业。
其次，腾退的企业若符合滨湖区产业发展方向且亩均税收可以达标，则可安置进
政府开发的中小企业园区，根据具体情况选择供给工业用地或者产业用房；否则
将清退出滨湖区。第三，针对优质企业允许其自行改造，提高容积率以扩建产能
和完善配套。第四，针对目前土地利用效率较高、企业产出较高、厂房质量较好
的工业片区允许进行综合整治，通过增加一定比例的配套设施提升工业区品质。
最后，原则上“十二平台”以外的工业用地全部清退，根据片区发展需求更新为
公共服务设施、商业设施及居住产品。
4.3优化职住平衡，修补民生短板
滨湖区由于地理空间上的版块分布，形成了组团式发展格局，总体上东部以
城市功能为主，西部以产业功能为主，职住分离问题长期存在。因此，优化职住
平衡和城市功能，改善居住环境和配套设施也是城市更新关注的重点之一。对各
版块的实际情况进行分析，西部以补充居住产品为核心，东部以完善城市服务为
核心，通过15分钟生活圈检视公共服务和生活配套设施，以增量用地及政府整
备用地优先落实重大公共服务设施；依托滨湖区优越的自然资源，结合小公园、
小游园改造完善公共空间体系；结合住建部门的老旧小区改造计划，通过微更新
的方式提升居住空间品质。
4.4严守保护底线，激活全域资源
滨湖区自然生态资源丰富，历史人文底蕴深厚，城市更新应在最大程度上保
护生态资源，延续历史文化和场所记忆。对于生态控制线以内的建设空间实行分
期清退，近期对生活、生产活动进行管制，保障生态安全；远期进行清退和生态
修复。对于历史文化保护范围内的节点，以保护利用为基本原则，可在周边以微
更新为主发展文化旅游产业。同时，秉承低冲击原则，发掘乡村旅游资源和配套
能力，形成“文商旅”融合的核心景群，激活全域资源。
5结语
城市更新专项规划是面向实施的规划，同时也是面向整体的规划，为城市未
来一段时期内的建设谋定总方向。本文以区级更新专项规划为例，强调区级更新
统筹的重要性、更新规划的战略性、因地制宜的灵活性、解决急愁难盼的人本性
等问题，从滨湖区的规划实践入手，试图厘清区级更新策略的重点。同时，我们
也清醒地认识到更新规划编制只是其中一环，建立更加完善的体制机制、动员更
多力量的参与城市更新同样必不可少。
参考文献
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